FINAL PARA UN CONFLICTO DE LARGA DATA ENTRE LA COMUNA DE FORTÍN OLMOS Y EMPLEADOS SUPUESTAMENTE NOMBRADOS EN LA ANTERIOR GESTIÓN COMUNAL

Martes, 26 de noviembre de 2013


En los autos caratulados RAMIREZ GRISELDA ISABEL C/ COMUNA DE FORTÍN OLMOS- R C A- S/ MEDIDA CAUTELAR AUTÓNOMA (Expte. CCAD, sala 1° N°319, SANTA FE) La cámara contencioso administrativa de la ciudad de Santa Fe, dio lugar a la defensa del Dr. RODRIGO AGUSTÍN ACEVEDO, rechazando la medida cautelar autónoma interpuesta contra la comuna de Fortín Olmos e imponiendo las costas a la actora (Griselda Ramírez).

La Sra. Ramírez Griselda Isabel había interpuesto una medida cautelar autónoma a los efectos de ser reincorporada como empleada de la comuna de Fortín Olmos. La medida fue interpuesta en la cámara contencioso administrativa de la ciudad de Santa Fe, y luego de la defensa que la comuna de Fortín Olmos, hace a través de su apoderado legar, Dr. Rodrigo Acevedo, la cámara dicta un fallo rechazando la medida cautelar autónoma, solicitada por Griselda Ramírez.

El fallo que ya es público, no solo reviste importancia para la comuna de Fortín Olmos, sino que sienta un precedente importante sobre la interposición de medidas cautelares autónomas respecto de los recursos contenciosos administrativos y fundamentalmente sobre su aplicación a complejos casos de designación de empleados en planta permanente por parte  de comisiones comunales que se encuentran en transición y sin reunir los recaudos legales necesarios.

La extensa defensa del Dr. RODRIGO ACEVEDO expuso argumentos de hecho y derecho que culminaron en el rechazo de la medida cautelar autónoma solicitada por la actora (Griselda Ramírez) imponiendo las costas del juicio a  cargo de esta última.

En el fallo se puede ver un resumen de los argumentos-A y S, tomo 35, pág. 268/277

Santa Fe, 1 de noviembre de 2013.
VISTOS: Estos autos caratulados “RAMÍREZ, Griselda Isabel contra COMUNA DE FORTÍN OLMOS -R.C.A.- sobre MEDIDA CAUTELAR AUTÓNOMA” (Expte. C.C.A.1 n° 319, año 2013), venidos para resolver; y, CONSIDERANDO:
I.1. a. A fojas 34/48 vto. Griselda Isabel Ramírez, solicita medida cautelar autónoma contra la Comuna de Fortín Olmos, tendente a que se declare la nulidad de la decisión que le “impide desempeñar el cargo en planta permanente designado por ordenanza 1064/11 (siendo que no se derogó la misma y se encuentra firme) y la inmediata reincorporación al plantel del personal permanente de la Comuna [...] en el cargo que tenía antes del cese, con el pago de sus haberes conforme corresponde a la categoría que revestía” (sic).
Manifiesta que se reserva el derecho de requerir los haberes caídos en un recurso contencioso administrativo a iniciar, y aclara que por ordenanza 1077/11 se dejó sin efecto el nombramiento efectuado por la ordenanza 1059/11, pero no los nombramientos de la ordenanza 1064/11.
Entre los “hechos” señala que fue designada como personal de planta permanente por la ordenanza 1059/11 advirtiéndose, con posterioridad, su incompatibilidad por desempeñarse en la Comisión Controladora de Cuentas; que mediante esa ordenanza se efectuó el pase a planta permanente de un grupo de trabajadores comunales precarizados con fundamento y por adhesión al “Programa de Regularización Laboral” según el decreto nacional 75/2011, encontrándose entre aquéllos y como consta en el Acta Comunal n° 209/11.
Que con posterioridad renunció al cargo de Contralor de Cuentas -acta n° 214/11-, y por ordenanza 1064/11 se “vuelve a incorporarla a la planta permanente de la Comuna”; que “contaba con varios años de antigüedad que no se encontraban amparados por [...] la ley 9286, sin embargo cumplía funciones como los demás empleados comunales, pero sus condiciones eran precarias”; que asumió sus funciones en el Centro Integrador Comunitario y se desempeñó regularmente en tarea ordinarias de la Comuna; que “apenas cambia la composición subjetiva de la Comisión empiezan a hostigarla junto a los demás compañeros nombrados durante el año 2011, en una suerte de revancha contra los empleados que consideraba parte de la gestión anterior...” (sic).
Que tal persecución se concretó con la ordenanza 1077/11, por la cual se declaran “nulo[s] de nulidad absoluta todos y a cada uno de estos 'ilegítimos' [...] nombramientos a partir de la fecha 14 de diciembre de 2011”; que no se le hace conocer “el acto por el cual se la desafecta, ni sus motivos, anoticiándola sólo de la parte dispositiva del decisorio”; que “se confunden [...] las normas y se la cesa sin que resulte anulado efectivamente el acto que la designa, que es la Ordenanza 1064/11”.
Argumenta que la decisión de anular su nombramiento es insostenible porque “fue nombrada por un ordenanza individual y posterior al Acta de donde surge la ordenanza anulatoria...”; que la facultad autoanulatoria no puede ser ejercida de manera ilegítima; que esa decisión surge inmotivada y no satisface la adecuada fundamentación prevista en el artículo 95 de la Const. Provincial; que se la intenta desplazar “sin advertir que la ordenanza que la nombra [ordenanza 1064/11] es posterior y distinta a la del resto que se menciona [...] que supone se refiere a la ordenanza 1059/11, que enumera a varios agentes), pero de igual manera, se le impide desempeñar su cargo”.
Que en fecha 19.12.2011 solicitó la intervención del Ministerio de Estado de Trabajo y Seguridad Social de la Provincia, Delegación Reconquista, a fin de “que se aclare la situación laboral del grupo de agentes que había quedado desafectado arbitrariamente y su inmediato reintegro a sus tareas habituales”; que la Comuna no compareció a la audiencia fijada el día 29.12.2011, por lo cual reiteró el reclamo efectuado ante la “Autoridad Administrativa Laboral”; que además solicitó se corra vista a la Secretaría de Municipios y Comunas “a los fines de que dictamine sobre la legalidad y legitimidad de los nombramientos”; que se dejó constancia de “que no desistía de los recursos y acciones judiciales que se plantearan; se anotició del recurso de reconsideración interpuesto por los reclamantes, contra la ordenanza 1077/11; como así también de que se asistía al lugar de trabajo sin que se le otorgaran tareas, ni se le permitiera firmar el libro de asistencias, todo lo cual era expuesto anta la comisaría” (sic).
Que se citó una segunda audiencia en el ámbito del Ministerio para el día 24.2.2012 sin que la Comuna comparezca, “por lo que se puso de manifiesto a la Autoridad el nombramiento a los hijos del Presidente Comunal para cumplir funciones dentro de la Comuna, designaciones efectuadas sin intervención de la totalidad de los miembros de la Comisión comunal”.
Indica que interpuso recurso de reconsideración ante la Comisión Comunal de Fortín Olmos contra la ordenanza 1077/11, solicitando se le corra traslado de las actuaciones “que dispusieron su cesantía a los fines de efectuar la fundamentación adecuada de dicho recurso, pero no fue contestada aun”; que “solicitó medida cautelar en sede administrativa con el objeto de que se la instale en su cargo hasta tanto se resolviera el recurso, a pesar de que la ordenanza atacada no tuviera expresamente el propósito de anular su designación efectuada por la ordenanza 1064/11”; que hasta la fecha no se resolvió el recurso de reconsideración ni se le concedió la medida cautelar solicitada en sede administrativa, ni el traslado para fundar el recurso.
Señala que existe una errónea interpretación de la ordenanza 1077, y aclara que su nombramiento por la ordenanza 1059/11 “no fue definitivo puesto que tuvo que ser salvado posteriormente con su renuncia al cargo por la incompatibilidad que surgía con su desempeño en la Comisión Controladora de Cuentas...”; que por lo tanto “la ordenanza 1064/11 es el instrumento legal que surge luego de la reunión suscripta mediante acta de fecha 1/07/11, que en definitiva la designa en planta permanente y que la ordenanza 1077/11 no ataca, por lo que entendemos que el nombramiento queda firme”.
Asimismo, que la ordenanza 1059/11, en su artículo 2 y la ordenanza 1064/11, en su artículo 3, disponen “'Autorízase la realización de las modificaciones presupuestarias necesarias para instrumentar la presente'. Por lo que no tiene sentido lo expresado en el inciso a) de la ordenanza que ataca...”; y que el inciso b) de esa ordenanza “sostiene la omisión a concurso abierto, pero es una facultad y responsabilidad de la administración comunal revertir la situación de los trabajadores que se encontraban hace muchísimos años en situación de precariedad laboral, con contratos que se reiteraban a través del tiempo”.
Cita jurisprudencia al respecto.
En cuanto a la “admisibilidad formal” de la medida intentada, y luego de citar jurisprudencia y doctrina, indica que habiendo solicitado en sede administrativa la reincorporación a su cargo de planta permanente no obtuvo respuesta favorable; que frente a su advertencia de dirigirse a sede jurisdiccional, la Administración guardó silencio.
Indica las normas constitucionales que habrían sido vulneradas, y refiere a la “verosimilitud del derecho”, diciendo que efectivamente ocupó el cargo en planta permanente dispuesto por la ordenanza 1064/11, por cuanto se desempeñó en el cargo durante 10 años en forma precaria habiendo tomado posesión del mismo; que la conducta de la Comuna vulnera su derecho a la estabilidad propia del empleo público.
Con relación al “peligro en la demora” señala el carácter alimentario del crédito salarial que está en juego lo cual alteró las previsiones presupuestarias para cubrir su necesidades esenciales; que la cesantía dispuesta por la Comuna le ocasiona un perjuicio grave económico “al no cobrar el salario que le corresponde...”, y moral “ante la situación de tensión que ha padecido y padece al no recibir respuesta favorable a su reclamo [...] además la angustia que le genera su situación laboral...”.
Cita el fallo “Aristein” de esta Cámara en cuanto requiere para la admisibilidad de la medida cautelar un perjuicio especial o una ilegitimidad tan manifiesta que justifique la intervención del Tribunal; que además de haberse causado un perjuicio en su contra “es innegable la notoria ilegitimidad de la conducta omisiva que aquí se impugna” (sic).
Considera que la medida elegida es la única vía idónea para evitar la consolidación del perjuicio de carácter patrimonial; que la jurisprudencia niega la posibilidad de tramitar el reclamo a través de una acción de amparo, declarándose los jueces incompetentes.
Refiere a la denegatoria tácita del Estado Provincial al pago de los haberes futuros peticionados.
Solicita como medida para mejor proveer para el supuesto de negativa de la Comuna demandada, la apertura a prueba.Hace reserva del caso federal y solicita, en definitiva, se haga lugar a la medida cautelar autónoma intentada.b. A fojas 55/56 vto. la actora “amplia demanda”, diciendo que funda su pedido de tutela cautelar autónoma con el fallo de la Corte local “A. y S. t. 92 p. 28-33” y ello, en síntesis, en cuanto “a que la Administración en el caso [...] está impidiendo el derecho de defensa del administrado y es '...indiscutible la invalidez insanable del acto respectivo... (jurispr. cit.)'”2. A fojas 65/76 vto. la demandada contesta las vistas corridas.
Explica que la ordenanza 1059/2011, por la cual Griselda Ramírez fue designada como personal de planta permanente, es ilegítima y arbitraria habiéndose incumplido en su dictado con las formalidades previstas por las leyes 9286 y 2756 (rectius: ley 2439); que sin dejar sin efectos la citada ordenanza, se emite la ordenanza 1064/2011 en donde se “realizó un intento estéril de subsanar una situación de incompatibilidad que al momento no existía, ya que [la actora] se encontraba desempeñando el cargo de contralora de cuentas en la misma Comuna que la nombra [...] pero al momento de dictarse la ordenanza n° 1059/2011 ya había renunciado (un mes antes), por lo que no solo existen elementos que vician al acto de designación, sino que la ordenanza posterior [...] resulta estéril e innecesaria...” (sic).
Que el “acto de nombramiento ilegítimo de la [actora] (ordenanza 1059/2011), fue anulado posteriormente por legitima ordenanza n° 1077/2011, la cual emerge de un acto válido, cuya legitimidad se presume y se prueba [...] cumpliendo con la normativa vigente y el derecho de autoanulación que compete a las comunas para corregir los actos viciados que ellas hubieran ordenado con anterioridad...”; que con el dictado de la ordenanza 1077/11 -anulativa de la ordenanza 1059/11- se evita un grave perjuicio a la administración comunal y, por ende, a la comunidad de Fortín Olmos.
Señala que la actora fue nombrada en un acto arbitrario por una Comisión en proceso de transición; que al momento de dictar la ordenanza 1059/11 se habían sido elegidas las nuevas autoridades comunales “y se sabía de suyo que cambiaría su composición la comisión comunal y la de contralores de cuentas”; que el paso del tiempo transcurrido entre la presentación del recurso de reconsideración y la presentación de esta medida cautelar “hace de suyo suponer que el grave daño al que hace mención la ley para la viabilidad de la cautelar no existe...”; que el reclamo no acata los plazos procesales.
En orden a los “hechos”, relata que la designación de Ramírez junto con otras 13 personas “es producto de un nombramiento masivo realizado por una comisión comunal que funciona solo con cuatro (4) miembros, en una grave falta institucional”; que la ordenanza 1059/2011 “no sólo esta viciada de nulidad sino que se intentó subsanar parte de su vicio mediante la ordenanza n° 1064/2011”; que contrariamente a lo sostenido esa última ordenanza “no reincorpora a la [actora] a la planta permanente sino que aclara una situación de incompatibilidad, que curiosamente ya no existía...”; que Ramírez se había desempeñado como miembro de la Comisión de Contralor “desde el año 2001 y lo hizo hasta el mes de marzo del año 2011, es decir luego de [haber] renunciado [...] un mes después”; que, insiste, “es la ordenanza n° 1159/2011 la que incorpora a la Sra. Ramírez Graciela y no la ordenanza n° 1064/2011...”; que esa relación surge de los recibos de sueldos, y según los cuales la actora percibe sus haberes como empleada en planta permanente desde el 1.7.2011 y hasta el dictado de la ordenanza 1077/2011 subsanando “el acto viciado de nulidad (ordenanza 1059/2011)”.
Precisa que la ordenanza 1059 se dicta el 8.4.2011, nombrando a la actora, de manera ilegítima, y a otras trece personas en la planta comunal “que hasta ese momento contaba con 31 empleados permanentes”; que no existe una inadecuada interpretación de la ordenanza 1077/2011 “sino que la misma tiene como intención anular los ilegítimos nombramientos masivos efectuados por la ordenanza 1059/11, dentro de ellos el de la [actora]”.Que previo al dictado de la ordenanza 1059/2011 no existió relación laboral con la actora; que Ramírez no integraba un grupo de empleados precarizados de la comuna “sino que solo lo hacía como miembro de la comisión de contralores de cuentas desde el año 2001 y hasta marzo del 2011 inclusive, lo que además es una incompatibilidad para ser empleada de la comuna, tal surge del art. 2 de la ley 9286...”.
Agrega que el Centro Integrador Comunitario de Fortín Olmos, lugar donde se designa a Ramírez, no tuvo ni tiene actividades permanentes, ni requieren empleados trabajando allí todos los días, ni existe un plan para incluirlos; que entre los meses de julio a diciembre de 2011 no se realizaron actividades permanentes en ese centro, ni se abría el edificio todos los días sino sólo los miércoles cuando se reunía la Mesa de Gestión y por un tiempo no mayor a dos horas; que no existen en ese Centro libro de firmas ni fichero para registrar la entrada y salida de los “supuestos empleados”; que el edificio del Centro no es una dependencia comunal sino “sólo un salón cultural sin actividades permanentes”; que no estaba inaugurado ni abierto para actividades al momento del “nombramiento masivo” de las personas afectadas a dicho centro por ordenanza 1059/11 hasta noviembre del 2011; que en esa fecha comenzó a reunirse la Mesa de Gestión en esas instalaciones, cumpliendo y hasta la actualidad el rol de edificio utilizado para actividades culturales y recreativas no permanentes.
Asimismo, que la Comisión Comunal “que funcionó durante el período [...] diciembre del año 2009 hasta diciembre del año 2011 [...] que autorizó” la ordenanza 1059/2011, se componía de cuatro miembros y no de cinco tal como lo exige la ley; que tal forma irregular de funcionar de la anterior Comisión fue investigada por la Comisión Comunal asumida el 12.12.2011, surgiendo los vicios de la ordenanza 1059/2011 y un incremento con las designaciones del 45% de la planta de empleados permanentes.
Señala que la ordenanza 1077/11 fue notificada por “radiograma policial”, negándose Ramírez a firmar el mismo en fecha 14.12.2011; que a partir de ese momento la Comisión Comunal la consideró notificada fehacientemente de la aludida ordenanza; que no obstante ello, también se le notifica a través del correo por carta certificada con aviso de retorno el 16.12.2011, lo cual consta en copia del acuse de recibo; que, considera, habiendo sido notificada la actora el día 14.12.2011, el recurso de reconsideración interpuesto el 29.12.2011 es extemporáneo al vencer los diez días hábiles previsto en el artículo 166 de la ley 2439.
Que, asimismo, “se han vencido los plazos para interponer recurso contencioso administrativo pues si se estimase que el recurso de reconsideración hubiera sido interpuesto en tiempo y forma, cosa que no es así [...] y habiendo transcurrido sesenta días sin recibir resolución [...] se considera denegado el recurso y allí la recurrente tendría 30 días más para interponer el recurso contencioso administrativo, el cual [...] se encuentra vencido...” (sic).
Invoca la legitimidad y la presunción en tal sentido respecto de la ordenanza 1077/2011, y a las facultades de los municipio en revisar los actos administrativos; y lo hace luego, en similares términos a los precedentes en el relato, a los “fundamentos y motivación” e “interpretación” de aquella ordenanza, destacando que en la medida cautelar indicada, sin salvar el caso de la actora, y conforme al “dictamen de la Comisión Comunal n° 3/2011, del cual surge la ordenanza [...], se expresa '... siendo que en los 14 nombramiento del acta […]”, es claro “que dicho dictamen de comisión no tiene otra intención que anular el nombramiento de los mencionados y […] de Ramírez”.
Refiere a la intervención del Ministerio de Trabajo y actuaciones desarrolladas, y explica los motivos por los cuales no concurrió a las audiencias designadas, concluyendo que “el ministerio de Estado de trabajo y S.S. no posee dictámenes que sean vinculantes aunque sea un organismo favorable a la conciliación” (sic).
También lo hace respecto de “Leandro Acevedo y Rodrigo Acevedo...”, aclarando no haber designado personal en planta permanente, y que los mencionados fueron designados en el “gabinete político [...] y presupuestado correctamente [...] [y] secretario ad-honoren [sin] remuneración...”, respectivamente.
Plantea, por fin, la inadmisibilidad formal de la medida cautelar intentada sosteniendo que Ramírez no probó el fumus boni iuris ni el periculum in mora; que este último tampoco se condice con el accionar de actora debido a que de ser necesaria la suspensión del acto administrativo recurrido por peligro a un daño irreversible e inminente, la presente cautelar se hubiera interpuesto mucho tiempo antes, deduciendo que, prima facie, no existe peligro en la demora del recurso contencioso administrativo que la actora dice que va a interponer.
Hace reserva del caso federal y solicita el rechazo de la medida cautelar autónoma intentada.
II. 1. Habrá de examinarse, de manera preliminar, la correspondencia de la admisibilidad del planteo efectuado sin que la instancia contencioso administrativa esté habilitada.
En tal sentido, esta Cámara, conteste al criterio sentado por la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, ha desechado la posibilidad de que se esté ante una ilegalidad manifiesta cuando los vicios denunciados remiten a cuestiones de hecho, y básicamente a la interpretación de las normas que se invocan, y de otras que intervienen, concluyendo, en esa hipótesis, que aquellos planteos que exigen una labor hermenéutica del derecho aplicable, obstan en principio a que se pueda encuadrar el caso en el tercer párrafo, primera parte, del artículo 14 de la ley 11.330 (de esta Cámara: por todos “Bentolila”, A.yS. 7:1, y sus citas).
Igualmente, se ha señalado de manera reiterada que la admisión de pedidos de este género exige la concurrencia de alguna circunstancia de la que pueda extraerse la posibilidad de que se produzca un perjuicio especial, ya en el peticionario, ya en otros intereses en juego, o, en todo caso, la concurrencia de una ilegitimidad tan manifiesta que por sí sola pudiese justificar la anticipada intervención del Tribunal (conf., también de esta Cámara: “Minardi”, A.yS. 11:90; “Dechanzi”, AyS. 25:467; “Parodi”, A.yS. 29:411, y sus respectivas citas).
Pues bien, en orden a esos criterios jurisprudenciales, a los que in extenso corresponde remitir, puede concluirse que conforme a las exigencias anunciadas no concurren en el caso circunstancias, ni se advierten excepcionales razones, que justifiquen la intervención anticipada de este Tribunal; y ello en razón de que las cuestiones anunciadas demandan de un abordaje fáctico y jurídico que sobrepasan el conocimiento asequible desde una perspectiva cautelar.
Así, desde la provisoriedad que atañe a este género tutelar, la cuestión traída no aparece con la verosimilitud exigida en tanto se invoca la vulneración de garantías fundamentales que involucraría el derecho a la carrera administrativa (incompatibilidades, precariedad laboral y regularización, nombramiento, estabilidad, entre otros aspectos), y la legalidad, igualdad y razonabilidad de las decisión impugnada, lo cual requiere un proceso de conocimiento que posibilite dilucidar la controversial posición de las partes.
Posiciones, cada una, rodeadas, por un lado, de cuestiones factuales y ligadas a los actos de nombramiento, ratificatorio y expulsivo (ordenanzas 1159, 1064 y 1077/2011, respectivamente), y de las actuaciones de la Comisión Comunal (actas 209, 212, 214/2011, y ccs.), y, por otro lado, de las normas que regulan cuestiones institucionales y del empleo público comunal, y de las respectivas connotaciones legales y constitucionales (ley 2439, ley 9286, artículos 106 y ss., Const. provincial).
Es que la pretensión que se ejerce torna necesario el indagar la efectiva reunión de los recaudos de hecho y jurídicos propiciatorios ambos de la estabilidad que resulta del reclamo, o en su defecto, de la justificación de la anulación de la designación en planta permanente de la actora, y a la par de esas alternativas, asimismo, el alcance de las posturas inherentes a la configuración de los vicios que contrapuestamente se sostienen y que habrían acompañado o no, a la formación del acto que se viene a impugnar, y por cierto que demanda una actividad impropia de esta instancia provisional.
Esas peculiares circunstancias restan fortaleza al fumus boni iuris exigido para el caso (conf. de esta Cámara: “Pérez”, A.yS. 17:74; “Gelcich”, A.yS. 21:50, etc.), y siendo conocido, a la vez, se insiste, que esas valoraciones factuales y normativas se vinculan más directamente a un proceso que conduzca a una sentencia final sustentada en esa actividad (ídem, por todos: “Cocca”, A.yS. 19:489, y sus citas).
En conclusión, la ausencia de un argumento fuerte vinculado a la verosimilitud con la cual debe surgir la ilegitimidad, tal se explicita, y, además, en lo relativo al peligro en la demora, el escaso desarrollo de la entidad dañosa de los agravios invocados, no autorizan -como se anticipa- a tener configurada la causal del artículo 14 de la ley 11.330, debiendo rechazarse la medida; con costas.
Por todo ello, la Cámara de lo Contencioso Administrativo N° 1 RESUELVE: Rechazar el pedido cautelar autónomo. Imponer las costas a la actora, y diferir la regulación de honorarios.
Regístrese y hágase saber.
Fdo. LISA. DE MATTIA. PALACIOS. Di Mari (Secretario).

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